优化创业环境支持农民工返乡创业
崔传义
在我国经济发展进入新常态，深化改革，激励大众创业创新，以形成发展新动力之时，国务院办公厅发出了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（以下简称《意见》），并提出三年行动计划纲要。这促使我们结合新的发展阶段，审视农民工返乡创业的情况、特点和趋势，认识它作为大众创业、万众创新的一部分，对促进资源有效配置，使广袤乡镇百业兴旺，带动就业增收，促进区域、城乡、工农协调发展的作用，进而把支持农民工返乡创业放在战略位置，尊重返乡农民工的创业意愿、选择和主体地位，探索市场机制下的创业发展规律，优化政策、体制环境和公共服务，让社会力量充分发挥作用，合力打开新的局面。
一、 农民工返乡创业增长加快、内容丰富、一举多得
农民工返乡创业是农民打破城乡分割跨地区流动、进城务工的一种后续选择和创造。改革以来，我国农民第一步实行农业家庭承包，发展农业解决温饱，并解放出亿万农业富余劳动力，接着为就业增收开始了农业国工业化背景下的转移就业。条件好的地方发展乡镇企业就近转移，欠发达地区难以这样做，就走出家园，到沿海发达地区和城市务工。外出农民工为加快工业化、城镇化发展做出了巨大贡献，多数人至今仍在发达地区和城市就业，向逐步市民化努力。另有一部分农民工，经过一段外出就业，又返回家乡，利用打工增长的见识、本领，获得的资金、信息，结合家乡资源条件、市场需求，创办企业，发展工商服务，投资商品农业，被称为农民工返乡创业。
农民工返乡创业在上世纪90年代初开始受到部分不发达地区政府和相关机构的关注，那时数量尚少。进入新世纪，随着沿海发达地区劳动密集产业转移加快，中西部发展条件改善，一个农民工回乡创业潮悄然兴起，打破了农村劳动力向城市和发达地区的单向流动。2012年以来，我国经济进入速度放缓、结构调整的换挡期，在全面推进改革、创业环境趋向改善的情况下，农民工返乡创业增长进一步加快，内容不断丰富，受益民众范围不断扩大。
1、进入21世纪，特别是2012年以来返乡创业增长加快。对近期农民工返乡创业的增长，2007年国务院发展研究中心做了百县调查，301个村返乡农民工占外出农民工的23%，返乡农民工中创业的占13.8％。在1990年前创业的极少，1990-1999年创业的占30%；2000-2007年初创业的占2/3，年均创业人数比90年代增长近2倍。此后，经历国际金融危机，特别是2012年以来，农民工回流与创业的增长进一步加快，多是夫妻一起在外打工，回乡共同创业。
2、返乡创业内容丰富，路径不断拓宽。对当前农民工返乡创业的内容、形式、路径，《意见》做了很好的概括：一是顺应产业转移趋势，利用家乡比较优势，将务工地的产业转移到输出地。有的是原来在发达地区劳动密集企业打工，回乡创办类似企业；有的在打工地已经创业，转移到家乡；有的是引领自己打工的企业到家乡办分厂，自己做经理。二是借鉴发达地区的产业组织形式、经营管理方式，提升本地产业。三是借助家乡有区域特色的产业、产品、工艺，创业兴业，参与区域化、专业化、贸工农一体化的产业集群，实行一二三产业融合发展。四是租赁土地，投资发展规模种养、农产品加工、流通、服务，成为大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体。五是借力“互联网+”信息技术，在网上开店，将农村与城市的产销供求直接对接，投资小，成本低，出现“淘宝村镇”。“互联网+农+工+商”，使小农户、小企业连通大市场，扩大了创业就业空间。
3、创业以个体、私营为主，规模小，数量大。据调查，返乡农民工创办的企业，个体、私营分别约占7成和2成，产权清晰，自主灵活；以小微企业为主，初次投资规模在5万元以下的占近7成；用工在2人以下的约占4成。企业虽小，但数量庞大。根据大量调查归纳的外出农民工返乡创业比例及近年情况推算，到2014年农民工返乡创业累计约为800万个左右，不计入个体工商户也有近200万户。
4、返乡创业延续了向工业化、城镇化的转移，部分创业者已成为城镇居民。农民工返乡创业有农业农村发展的内容，但总体是延续外出打工开始的向非农产业和城镇的转移，不是倒退。据百县调查，农民工返乡创业从事二三产业的占2/3，创业、居住半数是在小城镇，创业者已落户城镇的占13.5%。同是这项调查，农民外出就业30年累计户口迁入外地的仅相当现有外出就业总人数的1.7%。返乡创业突破城乡二元体制落户城镇领先于外出就业。
实践证明，农民工返乡创业一举多得，利国利民。第一，返乡创业把人力资本、资金等引入输出地，促进工业化向西扩展、向下延伸，补区域、城乡发展的短板。农民工的流出地多是传统农区，很多因素制约工商业发展。青壮年外出打工获得劳务收入，但当地非农产业落后、就业机会少、农民收入低的状况没有改变。农民工返乡创业突破了这种局面。他们把在发达地区获得的资金和市场观念、技术、管理带入家乡，成为推动当地主要是乡镇二三产业、民营经济发展的“草根”力量。据调查，很多乡镇个体、合伙的小企业大群体，是由返乡创业农民工先搞起来的，他们点燃了那里非农产业的火种，一些小企业雨后春笋般生发出来，铺垫着工业化的发展基础。少数地方返乡创业起步早，已培育形成了县域经济支柱产业。
第二，创业带动就业，开拓农民就近转移就业增收的新空间。就业是民生之本，创业是就业之源。农民出乡打工是一个飞跃，返乡创业是又一个飞跃，长期致力于农村改革的原国务院发展中心副主任王郁昭曾说，农民从打工到返乡创业，是从为自己找到一个就业岗位，到为其他人创造一批就业岗位，从一个人创造财富到组织带领一批人创造财富，这就是创业的风采和“飞跃”所在。返乡创业促进了三方的就业增收：一是解决返乡创业者本人的发展出路，提高了收益和社会地位。二是吸纳返乡农民工就业，继续向非农产业转移而不是停止，继续运用打工积累的技能、经验就业增收。三是带动农民就近转移就业，为就业困难的农民，“三个月种田，八个月空闲”的务农农民及城镇待业人员增添就业增收途径。
第三，促进农业结构调整、适度规模经营、向现代农业转变。多数农民工流出地农业的加工、流通、服务薄弱，农业劳力弱化，但有农地流转的空间，农民工返乡投资农业正逢其时。他们从种养、加工、流通切入，起初多是发展多种经营、特色农业。据调查，一半以上高效农业开发项目是由外出回乡的人先搞起来；乡镇贸工农一体化的特色农业，其龙头不论是企业、协会还是合作社，带头人打过工的占60％以上。近年的新动向是返乡创业参与土地流转，发展多为100-300亩适度规模经营的大户、家庭农场，是支持未来农业发展的重要力量。
第四，推动不发达地区城镇化进程，促进新农村建设。返乡农民工往往把创业和城镇化结合起来，他们创办规模稍大的工商服务企业绝大部分是办在小城镇和县城，为城镇提供产业支撑，投资基础设施，发展服务产业，带动农民转移就业，为小城镇发展和人口城镇化提供了推动力。同时经风雨、见世面的农民工回乡村创业，增加了较高素质的人才，成为新型职业农民、企业家，支持教育、卫生事业，担任村干部，成为农村发展的骨干力量。
二、 从战略高度、用发展眼光看待农民工返乡创业
值得注意的是，当前农民工返乡创业正成为广大后发展地区发展、就业的重要推动力，今后，在“十三五”及更长时期里，将进一步发展、走强，展现其作用。它不仅会继续推动输出地的发展、就业、民生改善，还将在全国经济进入新常态的阶段，作为依靠民众积极性、创造力，解决一些深层次结构性、体制性问题的一个部分，对形成新的结构合理、协调发展的动力机制，成功跨越“中等收入陷阱”，转入中高速、中高端的持续发展做出特殊的贡献。
新阶段农民工返乡创业作用增强、地位上升，是由两方面的情况决定的。一方面，在我国国情和新的发展改革背景下，农民工返乡创业有着深厚的基础和条件，发展正逢其时，继续发展、扩大是必然趋势。当前支持农民工返乡创业发展的因素，一是农民外出务工人力资本的积累。打工孕育创业。改革开放以来，从不发达地区农村向沿海发达地区和城市的大规模农民流动、进城打工，进行了30多年，所得收获，不仅是推动了以沿海地区和城市为主要基地的世界工厂、经济贸易的崛起，还有一个成果，是数以亿计农民工的成长，人力资本的提升和积累。我国外出就业农民工到2014年已达1.68亿人，比2000年增长70%以上。他们在打工中锻炼，在市场、企业、城市的大学校长见识，学技术及经营管理。他们中有积累一定技术和经验的产业工人，还有市场营销、技术管理人员，个体、私营企业经营者、企业家等人才。这宝贵的人力资源、资本，大部分将继续在输入地做贡献，另一部分则会返乡创业，打工积累的资金、技术和管理经验是实现其回乡创业梦想的基本条件。他们将在推动广大输出地改变工业化落后、农业薄弱、就业不足、收入较低的状况中发挥无可替代的作用。
二是产业梯度转移是农民工返乡创业的宏观背景。我国地区、城乡发展不平衡，经济技术差距大，东部发达地区产业、资本、人口集聚到一定程度，要素成本上升，加上劳动力供求变化，发展放缓，中西部则有潜在优势和迂回空间，包括许多农业劳力超过半年的农闲时间可以利用，加上发展条件和环境逐步改善，决定了劳动密集产业及资本继续向不发达地区的转移、扩散。这是输出地发展的历史机遇，农民工回乡创业就是产业转移的主要媒介和载体，向县市小城镇转移、扩散，农民工回乡创业更是基本力量。
三是打工者大多有回乡创业的打算，强烈的创业愿望，与家乡的天然联系，希望摆脱家分两地局面，与家人团聚，照顾老人、儿女，是他们选择回乡创业的自身动力。
五是一些输入地政府抓住农民工返乡创业的发展机遇，尊重、支持他们返乡创业，改善创业环境，是农民工返乡创业的拉力。
以上基本因素，加上国家推进大众创业、农民工返乡创业的制度改革、政策支持，决定了农民工返乡创业的发展壮大前景。
另一方面，由于农民工返乡创业的若干特性，使其推动广大后发展地区经济发展、就业、民生改善的局部贡献，在新的发展阶段具有关系全局的战略意义。我国农民工返乡创业发生发展已20多年，随着发展要解决的经济社会突出问题的变化，它的作用分量也在变化。从改革起步到新世纪初，社会发展面临的突出问题是，占人口80%的农民，由改革获得解放、解决温饱后如何实现农业富余劳动力的转移就业增收，国家如何实现农业国工业化的经济起飞，所以农民流动、大规模转移与工业化在发达地区先行崛起的结合，就是主流。这个时期也有农民工返乡创业，一些中西部地区的领导者较早发现和支持它，说明它对欠发达地区已显重要，但在全局发展中分量尚小。之后，随着农民跨地区流动和工业化进展，人口红利大多留在沿海地区和城市，东中西地区之间和城乡之间差距拉大、发展失衡，及农民工和农民等群众低收入、低消费，这些结构性问题，在劳动力供求发生大变化、国际需求环境变动的背景下负面作用上升，加上其他因素，我国经济进入一个增速换挡发展阶段。在这个阶段，要解决结构性、体制性问题，转变发展方式和动力机制，根本的推动力仍是来自民众，包括农民工返乡创业。这种返乡创业，当前不仅条件更成熟，发展更快，而且是解决经济社会发展深层问题的需要。
农民工返乡创业有助于解决当前经济社会发展的结构性、体制性问题，与其特性有关。一是它联接发达地区与不发达地区，联接城乡。农民工返乡创业，使发达地区的人力资本、资金、信息逆向流动到不发达地区，挖掘后发地区的潜力和市场需求，创办企业，发展实业，弥补欠发达地区及县域工业化发展的薄弱、现代农业发展的滞后，对推动发展，克服经济下行压力，提升中西部发展分量，校正地区、城乡发展失衡，都起到作用。二是它创办发展数以百万计的中小微企业、数以千万计的个体工商户和民营经济。这有利于让众多创业创新主体、资源、要素参与发展，带动农民就近转移就业、利用农闲时间充分就业，在增加发展动力的同时，改变大企业与小微企业的市场结构失衡与利益失调，增强经济弹性，增强竞争和创新活力。三是创业带动就业。主要是带动中西部地区农村劳动力就近转移就业，充分就业和增收。创业者的增收、致富、再投资与提高消费是一种情况，多数工人、农民低收入群体的增收，大部分是用于消费，增加改善民生的最终有效需求。四是多数在中西部小城镇创业。这就使一部分农民工通过返乡创业的途径，更易落户城镇，开辟破除城乡二元体制，实现农民工市民化及国民待遇的出路，与另一部分在输入地的农民工将来在就业城市突破二元体制实现市民化，有同样的改革意义。同时，农民工返乡创业将对新型城镇化3个1亿人中的中西部地区1亿农业转移人口进入小城镇做出贡献。中西部地区转入小城镇的1亿人，相当多将与农民工回乡创业及带动就业有关。
综上所述，在新的发展阶段，农民工返乡创业的作用已不只是在欠发达地区的范围，而是有全局的意义，是整个国家新的经济增长点、动力源的一部分。这让我们领悟，国务院为何向全国发出支持农民工等人员返乡创业的意见。
三、 落实政策，扎实服务，优化创业环境
新形势下农民工返乡创业内容丰富、意义重大，创业的成功，创业者及小企业的成长，涉及多方面难题和政策问题的解决。面对支持农民工返乡创业的任务，国务院文件已经提出明确的思路和政策。这些政策来自实践，也需要通过深入群众，调查研究，结合本地实际，在解决问题中落实政策，推进改革，扎实服务。这里有几点应予注意。
一是更新观念，把支持农民工返乡创业工作放在战略位置，坚持政府引导与市场主导协同。要立足依靠群众创业创新积极性、创造性，促使乡镇百业兴旺，培育发展、民生改善新动力，提高进一步做好这项工作的认识。输出、输入地联动，尤其是输出地市县要丢掉只注意招大商、引大资，轻视为本地百姓的返乡创业、草根经济、小微企业提供支持的想法，切实把农民工返乡创业提上重要议事日程。创业是创业者承担投资成本和风险的选择，成败取决于经济效益，政府不能搞行政命令，强制回乡人员如何创业。要实行政府引导与市场主导结合，遵循市场法则，尊重创业主体，政府简政放权，着力解决创业中的政策、制度问题，改进服务管理。
二是落实政策、改善制度，既实行普惠性政策，又落实扶持性政策。一些输出地的问题是，对招商引资、农民工返乡创业实行双重标准，将紧缺的建设用地指标只给大企业，不给小企业，即使工业园区招不到商，也不给返乡创业农民工一席之地。同时存在公共服务上的歧视。落实政策，就要解决这类问题，让农民工返乡创业平等享受普惠性政策。有人认为，既是公平对待，就不要对农民工返乡创业特别对待，给予扶持政策，这也不对。他们返回远离中心城市的不发达乡镇创业，配套设施落后，创业成本较高，初创的小企业抗风险能力弱，小企业在市场交易、资金融通中与大企业缺乏平等的谈判地位，往往小者受欺，利益受损，这都影响市场活力与公平，影响多元均衡发展和就业，实行差别化的扶持政策正是对市场机制的补充和完善。返乡创业带动就业，解决一些乡村困难群众的就业，对创业的扶持是促进就业发展战略的一部分。实行普惠性、扶持性政策组合，加大了创业的支持力度。同时，这次的支持政策有多方面的推进，例如，有的地方提出，返乡创业有个过程，仅对初创给予小额贷款的支持，将大量刚创业不久的创业者排除在信贷优惠政策之外不妥，这次文件就发展为对创业初创期、早中期的金融服务支持。要落实政策，就要让返乡农民工都知道有哪些政策，县市是哪个机构负责。有了政策的不断落实完善，将会促进创业。
三是实行政府、市场、社会服务的结合。政府公共服务涉及健全基础设施，强化创业培训，返乡创业人员的社保、住房、教育、医疗等；市场中介服务涉及职业教育、培训、管理辅导，电子商务平台等；还有群团组织、行业协会等社会服务。首先是政府要搞好公共服务，起到引领作用，并形成政府支持、购买服务，发挥市场、社会组织作用的机制。贵州、陕西等地人力资源社会保障部门与省劳动力资源开发促进会、老科技工作者协会一起，对返乡创业人员进行需求调查，组织专家、志愿者开展创业培训、经营辅导，并帮助创业人员组织起来，搭建互教互助、资源共享的平台，对投资选择、企业经营、资金融通、提高企业家素质都发挥了作用。这是政府、市场、社会共同推进创业服务的探索创新，值得肯定。
四是搞好创业园区，发展政策、服务与场所设施结合的创业综合服务平台。安徽等省2009年前后依托县乡小城镇建立农民工返乡创业园区，使进入园区的农民工，创业有场地、厂房、设施，租金优惠，同时将政府的扶持政策，创业咨询、培训、招工、融资、维权等配套服务提供给创业者，形成政策、服务与场所设施三结合的创业平台和孵化器，起了很好的作用。近来山东聊城又创造出“一中心、多基地、广覆盖”的经验。园区、基地不是一个模式，因业制宜，并使园区内外创业者都得到协同配套的服务。创业平台、综合服务的创新发展，将在农民工返乡创业中起到广泛的助推作用。“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”，过去只有外商外资才能得到的服务，如今飞入了普通的农民工返乡创业者那里，标志着时代的发展，社会的前进。（作者系国务院发展研究中心农村部研究员）
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